宏观税负稳步上升 国际对比仍属较低

来源:季统   日期:2006-03-24

    “十五”期间,我国国民经济保持了稳定发展的势头,国内生产总值从“十五”初年的10.97万亿元上升到“十五”末年的18.23万亿元,年均现价增长12.94%。在经济强有力的支撑下,各级税务部门坚持依法治税,加强征管,税收收入(包括海关代征税收、车辆购置税,不包括农业税、牧业税、农业特产税、耕地占用税和契税,未扣除出口退税)呈现稳定快速的增长态势,税收规模迅速扩大,从“十五”初年的15165亿元,上升到“十五”末年的30867亿元。“十五”期间,税收年均增长19.50%,与GDP的平均弹性系数为1.51,年均增收3640.23亿元,特别是2004年和2005年连续两年增收在5000亿元以上,增收额超过了税改初年1994年全年的收入总额。
    宏观税负稳步上升
    宏观税负是税收收入与经济总量(用GDP来代表)的比值。伴随着税收总量的快速增长,“十五”期间我国宏观税负呈现出两大特点。一是宏观税负持续提高。“十五”期间我国宏观税负保持了稳定的上升态势,其中“十五”初年为13.83%,比“九五”末年的12.77%提高了1.06个百分点。此后宏观税负稳步提高,2002年为14.12%,上升0.29个百分点;2003年为15.07%,上升0.94个百分点;2004年为16.09%,上升1.02个百分点;2005年达到16.93%,上升0.84个百分点。“十五”期间共上升了4.16个百分点,其中“十五”末年宏观税负比“十五”初年提高了3.1个百分点。二是第二、三产业税负明显上升,第一产业税负有所下降。分产业来看,“十五”期间第二、三产业税负均明显上升。其中第二产业税负(二产税收与二产增加值之比。计算产业税负时,税收数据中均不含车辆购置税,下同)2001年为17.15%,2002年达到18.29%,上升1.14个百分点;2003年达到18.97%,上升0.68个百分点;2004年达到20.30%,上升1.33个百分点;2005年达到20.84%,上升0.54个百分点。第三产业税负也是如此。2001年为14.36%,2002年略有下降,为13.48%,此后快速上升,2003年达到14.46%,上升0.98个百分点;2004年达到15.66%,上升1.2个百分点;2005年达到16.81%,上升1.15个百分点。同期,第一产业税负(不包括农业税收,仅包括对第一产业所征收的企业所得税、个人所得税、房产税和印花税等)出现降势,其中2001年为0.09%,2002年降到0.04%,2003年降到0.03%,2004年又降到0.02%,2005年略有回升,达到0.03%。
    三大因素拉动宏观税负上升
    归结起来,宏观税负提升的原因主要是经济、征管和税制因素。
    (一)经济因素的影响。税收增长快于GDP增长主要有产业结构优化、价值结构提升、对外开放度提高和价格上涨四个方面。
    首先是产业结构优化。“十五”期间,我国第二产业发展较快,“十五”初年第二产业增加值为49512亿元,占GDP的比重为45.15%,至“十五”末年达到86208亿元,现价年均增长13.61%,快于GDP增长速度,占GDP的比重达到了47.28%,比“十五”初年提高2.13个百分点。其中工业增加值“十五”初年为43581亿元,占GDP的比重为39.74%,“十五”末年为76190亿元,年均增长13.73%,占GDP的比重为41.79%,比“十五”初年提高了2.05个百分点。在我国现行税制结构下,第二产业税负远高于第一产业,也高于第三产业,因此第二产业的较快增长直接带来税收入增长快于GDP的速度增长。
    据测算,假定各产业税负保持不变,仅产业结构升级因素带来“十五”期间宏观税负增加0.3个百分点(比2001年)。
    其次是企业效益提高。GDP中包括了劳动者报酬、生产税净额、固定资产折旧和营业盈余。“十五”期间在国家着力转变经济增长方式和转变国有企业经营机制的大环境下,全社会经济效益明显提高。“十五”期间规模以上工业企业利润持续快速增长,由“十五”初年的4733.43亿元,5年增3倍,达到2005年的14362亿元,总资产贡献率则由2001年的8.91%上升到2004年的12.26%。建筑业利润总额从2001年的294.39亿元上升到2005年的818.23亿元,限额以上连锁零售企业利润总额从2002年的23.1亿元迅速上升到2004年的78.7亿元。与此对应,营业盈余占GDP的比重也将上升,等量的增加值中包含有更多的利润,社会总产出的价值结构得到优化,利润的快速增长使内外资企业所得税的增长快于GDP的增长,成为宏观税负上升的重要推动因素。
    第三是对外开放度提高。“十五”初期,我国加入WTO后,对外贸易额迅速扩大,进口、出口均高速增长,对外开放度快速提高。“十五”初年,我国进出口总额为42184亿元,占当年GDP的比重为38.47%;2005年,我国进出口总额超过11万亿元,占当年GDP的比重约为62%。在GDP核算当中,构成GDP“三驾马车”之一的“净出口”
    是出口总额减进口总额的差额。“十五”期间,我国净出口总额也保持了较快增长,但增长速度不高,占GDP的比重变化不大,略有下降。“九五”末年我国“净出口”为1996亿元(此处净出口包括劳务净出口,与构成“三驾马车”之一的“净出口”不同),占GDP的比重为2.01%,2004年达到2668亿元,年均增长7.52%(比2000年),占GDP的比重为1.96%,对GDP增长的贡献较小。但从税收收入统计口径上,一般贸易进口海关代征增加了税收收入,一般贸易出口退税不从税收收入中扣除。这样进出口总额和“净出口”增长的强烈反差,是造成税收收入快于经济增长、宏观税负提高的重要原因之一。“十五”初年,我国海关代征税收1653亿元,“十五”末年已达到4220亿元,年均增长29.62%,远高于经济增长水平,拉动宏观税负提高0.81个百分点(比2001年)。
    第四是价格上涨。价格上涨在短期对GDP结构有明显影响,其表现之一就是生产税净额和营业盈余的增长速度快于其他GDP构成项目,拉动流转税和内外资企业所得税快速增长。价格上涨的最终结果使税收的整体增长快于GDP的增长,宏观税负提高。“十五”期间,我国整体物价水平保持了上涨势头,其中最具代表性的居民消费价格指数分别为100.7%、99.2%、101.2%、103.9%和101.8%。价格对流转税和企业所得税都起到较大的促进作用,成为拉动税收快速增长的因素之一。
    (二)征管因素的影响。“十五”期间,全国税务系统大力推进依法治税,加强税收征管,加大税务稽查力度,通过实施科学化、精细化管理,全面提高了税收征管的质量和效率,税收征收率不断提高。这是税收增长快于GDP增长的重要原因之一。主要表现在以下三个方面:一是深入推进依法治税。“十五”全国税务系统坚持依法治税,认真落实“依法征税、应收尽收、坚决不收过头税、坚决防止和越权减免税”的组织收入原则,全面贯彻修订后的《税收征收管理法》及其实施细则,不断完善配套管理制度,认真执行行政许可法,深化税务行政审批制度改革,取消了一批税务行政审批项目。制定实施税收减免管理办法,严格减免税管理。大力整顿和规范税收秩序,严厉查处各种涉税违法案件,深入开展税收专项检查和专项整治,5年共查补税款1989亿元,依法治税环境得到改善,为宏观税负的上升创造了良好的外部环境。
    二是大力夯实征管基础。“十五”期间全国税务系统树立了“以申报纳税和优化服务为基础、以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查,强化管理”的新征管模式,完善税收管理员制度,落实管理责任;开展纳税评估工作;推广应用税控加油机;加强发票管理,推广有奖发票。加强税务机关与工商、公安、海关等部门的协作,推进协税护税工作。针对薄弱环节,全面加强各税种管理。如实行增值税申报纳税的“一窗式”管理,对海关完税凭证、货物运输发票、废旧物资发票、农副产品发票和税务机关代开增值税专用发票抵扣实行清单管理。对新办商贸企业实行纳税辅导期制度。加强企业所得税汇算清缴管理。以高收入行业和个人为重点,不断规范管理办法,强化个人所得税征管。加强货物运输业等行业营业税管理,强化汽油柴油等产品的消费税管理,规范车购税的征管。加强房产税、城建税、车船使用税、印花税、土地增值税、耕地占用税、契税等地方税种的管理。实施车辆税收“一条龙”管理和房地产税收“一体化”管理。积极开展反避税工作,加强国际税收管理和对涉外企业的税收征管。强化个体工商户和集贸市场税收管理。大力清缴欠税。
    三是积极实施信息化建设。“十五”期间税务部门按照一体化建设的要求,积极推进“金税”工程二期和中国税收征收管理信息系统(CTAIS)建设,成功实施增值税管理信息系统,防伪税控开票系统覆盖所有增值税一般纳税人,认证系统、交叉稽核系统、协查系统有效运行。以申报纳税“一窗式”管理为突破口实现了各个系统之间的工作联系和信息共享,积极开展综合征管软件推广工作。完善了出口退税管理信息系统。推进了增值税管理信息系统、综合征管软件、出口退税管理信息系统之间的信息整合,实行了纳税人信息资料的“一户式”储存管理,提高了信息应用水平,堵塞了税收征管漏洞,减少了税收流失。通过加强征管,各税种的征管效率显著提高,增长速度均明显快于相应税基的增长速度,征收率提高,是促进宏观税负上升的重要因素。
    (三)税制因素的影响。现行税制在某些方面具有的累进特征以及一些特殊规定也是促使宏观税负上升快于经济增长的重要因素。如个人所得税制中一些应税项目的税率是超额累进税率,当税基扩大时,应纳税额增长速度要高于税基的增长,随着居民收入水平的提高,应纳税额增长更快。“十五”期间,我国工资薪金性个人所得税(不含利息所得税、财产转让所得等固定税率项目)收入迅猛增长,从2001年的617亿元上升到2005年的1530亿元,年均增长27.91%(比2000年)。又如企业所得税中按应税所得额的规模大小适用18%、27%和33%的全额累进税率,随着企业经济效益提高,经营规模扩大,带来所得税快于利润的增长,也是企业所得税快速增长的重要原因。又如随着优惠期到限,原来适用优惠所得税率的涉外企业陆续恢复正常纳税,带来涉外企业所得税的快速增长。内外资企业所得税分别从“十五”初年的2122亿元和513亿元上升到“十五”末年的4364亿元和1148亿元,年均增长24.74%和28.61%。
    此外,社会各界对税务工作的支持和监督以及纳税人税法遵从度的提高也促进了宏观税负上升。“十五”期间,各级党委、政府、人大、政协对税收工作给予了很多的支持,税务系统与各有关部门的协作也有了进一步发展,促进了税收征管水平的提高。审计、财监办等部门的监督促进了税务系统进一步加强对税源的管理和缓税的审批。广大纳税人更加理解和配合税收工作,财务核算真实性、规范性进一步提高,纳税意识和税法遵从度继续增强,依法治税的社会环境大大改善,为税收增长创造了十分有利的外部条件。
    客观正确地看待宏观税负上升
    (一)宏观税负的适度上升符合我国现阶段经济社会发展的需要。
    第一,宏观税负适度上升是增强政府公共服务职能、实现我国全面建设小康社会目标的需要。宏观税负上升意味着政府掌握资源的比重扩大,用于提供公共物品的能力也就越强。“十五”期间我国确定了全面建设小康社会的目标,对政府提供公共产品和公共服务、搞好基础建设、深化改革等各方面均提出了较高的要求,需要一定的财力支撑。同时随着社会的进步和人均收入水平的提高,社会对公共产品和公共服务的需求也越来越大,客观上需要政府掌握资源的比重进一步提高。宏观税负上升,税收收入较快增长,为我国全面建设小康社会提供了较为充足的财力。
    第二,宏观税负适度上升是增强政府经济调控职能、转变经济增长方式的需要。宏观税负上升并不是所有的产业、行业或微观主体的税负均上升,而是有选择地提高和减少。如“十五”期间,第一产业税负明显下降,农业发展得到了有力的支持。同样的,第二、三产业税负上升也并不是指所有的行业或企业税负均上升,许多满足特定条件的行业或微观主体享受了税收优惠,实际税负并未上升。“十五”期间,税务系统坚持依法组织税收收入的同时,积极落实各项税收优惠政策,并针对经济运行中出现的情况,及时调整和出台相应的税收优惠政策,如新增下岗再就业税收优惠,应对“非典”物资的税收优惠政策等,“十五”期间,税务机关办理出口退税超过1万亿元,占同期税收收入的10.93%。同时,针对2003年以来部分行业经济运行过热的局面,积极利用税收杠杆,及时调整相关产品的出口退税率。各产业、行业税负增减变化与经济政策预期相一致,税收的经济杠杆调节作用得到充分发挥,推动了经济结构、产业结构升级,促进了经济稳定健康发展。
    第三,宏观税负适度上升是强化政府调节收入分配职能、构建和谐社会的需要。“十五”期间,分税种看,除海关代征税收外,内外资企业所得税和个人所得税的分量税负上升是拉动宏观税负上升的主要动力。企业所得税和个人所得税制由于其累进税率的设计,具有调节收入分配、缩小贫富差距的功能。这些税收的高速增长,表明税收调节收入差距的力度加大,特别是税务机关加强了企业所得税汇算清缴工作和加大了对高收入者、高收入行业的收入监控力度,税收征管水平提高,税收调节收入分配的职能得到更好的落实。
    (二)与国际比较,我国宏观税负处于较低水平。
    根据国际货币基金组织(IMF)对国家的分类,我们把纳入比较分析范围的国家划分为两大类,其中工业化国家23个,发展中国家14个。总体看,20世纪90年代以来,工业化国家和发展中国家的整体宏观税负出现了由上升转为稳定的趋势。1994年以后,我国宏观税负持续提高,但目前税负总体水平与世界相关国家比较仍然偏低。
    我国不含社保基金的宏观税负大大低于大部分工业国家。我国宏观税负在2005年达到最高水平16.2%,这个水平比2000年以后工业化国家30%左右的平均税负水平约低14个百分点,仅相当其一半。与税负水平较高的工业化国家相比,我国宏观税负的差距则更大。2005年我国宏观税负低于所有30个OECD国家2003年的宏观税负水平。OECD国家中最低的墨西哥宏观税负为19.5%,比我国高3个百分点多。1990年和1995年发展中国家宏观税负的算术平均值分别为19.4%和20.5%,2000年~2002年分别为20.8%、20.9%和20.6%。从1990年到1995年宏观税负上升了1.1个百分点,从1995年到2000年上升0.4个百分点。进入2000年以后,发展中国家的宏观税负趋于稳定,保持在20.6%~20.9%之间,变幅很小。与发展中国家2002年20.6%的平均宏观税负相比,2004年我国宏观税负低4个百分点左右。分层次比较,我国宏观税负与宏观税负较高的匈牙利和土耳其相比低9个~10个百分点,与宏观税负次高的智利相比低7个百分点左右,与宏观税负水平在19%和20%附近的捷克、韩国、马来西亚和波兰相比低3个~4个百分点。
    把中外社会保障税(或称社会保障基金)都加入税收收入中,计算宏观税负,以进行同口径对比。我国社保基金具有规模小、增长快、覆盖面窄的特点,2005年社保基金(包括基本养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等)为6881亿元,1994年~2005年年均递增23%,以城市人口中的就业人员为主体。我国含社保基金的宏观税负2005年为20%。由于社保基金的增长速度高于税收收入的增长,1994年含社保基金的宏观税负比不含社保基金的宏观税负高出1.5个百分点,2005年则高出3.8个百分点。发达国家的社会保险水平高,覆盖面广,包含社会保障税的宏观税负与不含社会保障税的宏观税负比差距大于发展中国家。工业化国家包含社会保障税的宏观税负在1990年~2002年保持在37%~41%的区间里,比我国同期宏观税负水平高出一倍多。发展中国家包含社会保障税的宏观税负在1990年~2002年保持在26%~29%的区间里,也比我国2005年的宏观税负水平高出6个~9个百分点。总体来看,不论是否包含社会保障税,我国宏观税负与国际水平比较都属于较低水平。