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坚持以依法治税为灵魂 推动税收工作全面发展

来源:本网讯  日期:2006-03-01  点击率:118 

    “十五”期间,国家税务总局深入贯彻依法治国基本方略和国务院《全面推进依法行政实施纲要》,坚持将依法治税作为税收工作的灵魂,在更新工作理念、改进工作机制和工作方式、提高制度建设质量、严格税收执法、落实执法责任制等方面实现了“六个转变”,有力地促进了税收收入的快速增长和税收事业的全面发展。
    一是确立新时期依法治税思想,由“治民”向“治权”转变
    现代法治已经摆脱了过去重在治民的桎梏,更加强调对权力的制约和监督。通过在“九五”期间开展依法治税思想内涵大讨论,税务总局党组清醒地认识到,全面推进税务系统依法治税,必须充分认识、深刻理解新时期法治理念的本质和精髓。只有实现从“治民”到“治权”的观念转变,依法治税工作才能步入正轨。为此,2001年总局明确提出了新时期依法治税工作的指导方针,即“内外并举、重在治内、以内促外”,核心在于“治内”、“治官”和“治权”;提出了新时期依法治税的总体要求,即“以马克思主义基本理论为指导,在依法治国的总体框架下,将依法治税作为税收工作的灵魂贯彻始终,自觉维护税法的权威,确保税法得到普遍、公正、准确、有效的实施,逐步形成有中国特色的完善的税收法律体系、规范的税收执法体系、有效的税收执法监督体系和健全的税收保障体系,真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”;提出了五项中期目标,即“税收法制基本完备、税收执法全面规范、执法监督严密有力、执法保障明显改善、执法队伍素质显著提高”;明确了规范执法的四个机制,即建立健全规范的税收行政立法机制、科学高效的税收征管机制、以税收执法责任制为核心的考核管理机制和严密的内部执法监督机制。
    二是加强税收制度建设,由注重维护部门权力向注重维护公民权益转变
    “十五”期间,围绕适应社会主义市场经济体制的要求,保障税收作用的充分发挥,按照全国人大常委会立法规划和国务院立法工作安排确定的税收立法任务,税务总局不断加强税收制度建设,取得了明显成效。
    一是将保障国家权力和保护公民权益有机结合。新征管法对税务机关的权力作了很多限制性规定,并且第一次以法律的形式对纳税人的权利作出了全面规定,切实保护行政管理相对人的合法权益。这是我国税收立法中的一大进步。二是推进税收行政立法工作制度化、规范化。为贯彻实施立法法和《全面推进依法行政实施纲要》,税务总局颁布了《税务部门规章制定实施办法》(总局令第一号),并制定出台了《税收规范性文件管理办法》,建立了规范的税法公告制度,对税务部门规章制定、税收行政立法及发布程序等,均进行了明确和规范。三是深入贯彻实施行政许可法。从2003年到2004年,税务总局开展了税务行政审批制度改革,大力清理税务行政审批项目,取消审批项目69项,下放6项,保留54项,保留项目中有6项被确认为税务行政许可。为避免出现管理真空,还制定发布了《国家税务总局关于实施税务行政许可若干问题的通知》,对税务行政许可的范围、实施机关、实施程序、监督检查和法律责任做出具体规定。
    三是完善税收执法体制,由粗放型管理向科学化精细化管理转变
    “十五”期间,税收执法体制经历了深刻的制度变革,从“一人进厂,各税统管,征管查集于一身”的传统征管模式,到“以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查,强化管理”,充分体现了现代法治精神与税收管理工作的有机结合。
    一是建立信息化和专业化相结合的税收管理体制。通过优化业务流程,实行科学化、精细化管理,比如推行增值税申报纳税“一窗式”管理等,将税收征管工作进一步推向规范化、标准化。二是坚定不移地推进税收管理信息一体化。增值税管理信息系统、综合征管软件的全面投入使用,对于依法治税,加强征管,确保税收收入的持续、稳定、快速增长,发挥了十分重要的作用。目前已经启动开发的“金税工程三期”,勾勒了税收管理信息化建设的总体目标,即建立一个硬件配套、软件齐全的统一技术平台,信息数据总局、省局两级处理,覆盖所有税种、所有工作环节和国、地税局,并与有关部门联网,形成征管业务、外部信息、行政管理、决策支持四大功能系统。税收管理信息化已经成为税收工作的重要生产力。三是在规范执法的基础上优化纳税服务。对包括限时服务、首问责任、全程服务以及文明礼貌准则在内的服务规范和服务质量考核评价体系进行进一步完善;对纳税人的所有资料实行“一户式”储存,实现信息共享;加强税务网站建设,规范12366纳税热线服务,发挥其在税收宣传、咨询辅导等方面的积极作用;推进纳税信用等级评定管理工作,开展共铸诚信活动。四是大力整顿和规范税收秩序。“十五”期间,在规范管理的基础上继续加大稽查力度,严厉查处非法印制倒卖和虚开增值税专用发票、骗取出口退税以及利用造假账偷逃税等案件,打击各种涉税违法活动。同时,全国税务系统深入开展税收专项检查,与公安、海关、工商等部门联合开展整顿税收秩序工作。
    四是健全内部执法监督机制,由“人管人”向“制度管人”的转变
    “十五”期间,税务系统已经逐步建立起统一完整的对税收执法行为进行事前、事中、事后监督的机制,促进了税收权力的公开化、透明化。在税收工作的各个环节,实现了权力运行到哪里、监督实施到哪里的新格局,发挥了监督机制内在的自我纠错、持续改进、自我完善的作用,切实促进了税收执法行为的规范化。
    一是加强对税务部门规章和税收规范性文件的事前、事后监督,强化了源头控制。税务部门规章及税收规范性文件在出台之前,必须送请法制机构进行合法性审查;未经审查的,机关负责人不得签发。省以下税收规范性文件必须报经上一级税务机关备查备案,发现问题应及时纠正。二是加强对重大执法行为的事中监督,强化了过程控制。据不完全统计,经过重大案件审理后退回补证、改变原处理意见的约占40%以上,有效遏制了违法、违规税收执法行为的发生。三是加强对所有执法行为的全方位事后监督,强化了责任控制。五年共清理纠正0与国家税法不符的涉税文件2607份,查处违反税收制度金额40多亿元。四是做好税务行政复议、应诉工作,为纳税人提供了及时、有效的权利救济。2004年,税务总局根据修订后的征管法和税收执法的新情况,以规章形式发布实施了《税务行政复议规则(暂行)》,各级复议机关依法受理了大量的复议案件,变更或撤销率平均为38%。总体来看,行政复议制度的实施,维护了纳税人的合法权益,促进了税务机关规范执法。
    五是全面推行税收执法责任制,由权力本位向责任本位转变
    在推进依法治税的过程中,加快推行税收执法责任制,使权力责任化是重中之重。2001年,总局颁布了《关于全面推行税收执法责任制的意见》,按照“统一设计、分类指导、重点突破、渐次推进”的思路,制定了今后五年推行执法责任制“三步走”的总体规划。2005年进一步提出了“以统一的岗位职责和工作规程为基础,以信息技术为支撑,对税收执法行为进行全过程监控、规范与考核,严格责任追究,努力实现有法必依、执法必严、违法必究,全面提高依法治税水平”的工作目标。
    为保证全国税务系统推行税收执法责任制的统一性,总局制订了统一的《税收执法责任制岗位职责和工作规程范本》(以下简称《范本》),将所有与税收执法活动有关的实体法和程序法规定分解、重组、适配到每个执法岗位中,将执法业务单元化、规范化。《范本》分别明确了国税系统70个执法岗位、242项工作职责及与之逐一对应的1349个执法环节的工作规程,地税系统执法岗位48个、196条岗位职责,并通过164个岗位间工作关系图,划清了岗位间工作联系与界限,实现了制度、机构、岗位、人员的有机结合,为后续的考核、追究工作确立了统一标准。
    在执法评议考核上,特别注重抓好“三个结合”:一是内外结合。既重视纳税人、其它部门和社会中介组织对税收执法行为进行的评议,也重点抓了内部层级与机构考核;二是人机结合。一方面,以总局制定的《税收执法责任制考核评议办法》为依据,按照统一领导、分级管理、逐级负责的原则,采取自下而上的日常考核和自上而下的重点考核相结合的考核机制。另一方面,借助于近年来已经在全国国税系统广泛运行的税收综合征管软件,开发形成了一套统一的对执法行为进行自动监控、考核和管理的税收执法管理信息系统,利用计算机海量运算的功能,根据设定的考核路径和运算模型,自动生成相应的考核结果。同时在地税系统根据各地信息化进程,进一步扩大和推进税收执法计算机自动考核工作。既减少了考核中的人情因素,实现了考核的公开、公正、公平,又减轻了人工考核的工作量,提高了考核效率和质量;三是过程与目标结合。不仅关注执法结果是否达到预期目标,更关注执法的过程是否符合规定,通过过程监控,最终实现目标的优化,避免单一目标监控中出现以偏盖全、弄虚作假的弊端。
    在过错责任追究上,重点完善了行政处理的追究形式,填补了现行法律、法规仅有行政处分和刑事处罚两种责任追究形式的空白,制定实施了《税收执法过错责任追究办法》。确定责任人员在不构成行政处分或刑事责任的情况下,根据情节轻重和行为性质,分别给予批评教育、责令作出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格五种主要形式的追究,同时规定对责任人员可以并处取消评选先进或优秀资格、扣发一定数额的奖金或岗位津贴两种附加形式的追究。通过对于一般性过错责任的及时追究和纠正,一定程度上遏止了重大执法违法案件的发生。
    通过推行税收执法责任制,将执法重心由原来的权力本位向责任本位发生了根本转移,使税收执法质量有了显著提高,有力地防止了以权谋私、以税谋私等不良行为的发生,维护了纳税人的合法权益,促进了税务系统的廉政建设和行风建设。近年来,全国各级税务机关有70%以上的单位在当地行风评议中名列前茅。
    六是重视税法宣传教育和培训,由注重形式向注重实效转变
    “十五”期间,税法宣传教育工作形式活跃,内容丰富,质量不断提高。特别是通过积极开展税收宣传活动,广大公民遵从税法的意识明显增强。除每年4月的全国税收宣传月活动外,各地税务机关将税收宣传日常化,贯彻于整个税收工作中,注重与纳税服务相结合,发挥管理部门日常进行纳税辅导和咨询的宣传作用,实效性很强。另外,通过实行执法资格认证考试制度,较好地达到了以考促学、以考促训的预期目的。2002年,首次举办全国税务人员执法资格统一考试,47.8万税务人员参加考试,参考人员的合格率达到97%。为进一步提高领导干部依法行政能力,税务总局先后举办了对司局级领导干部、全国地市级税务局长、法制专业干部的依法治税专题培训和全国税务系统高级法律研修班,各地也都举办了类似的培训。五年来,全系统共举办领导干部法制培训班500多期,累计参加14万余人次。 
   
    面向“十一五”,全国税务系统将继续以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,贯彻落实国务院《全面推进依法行政纲要》,坚持聚财为国,执法为民的税务工作宗旨,紧紧围绕发挥税收的组织收入、调节经济、调节分配作用,进一步完善机制、规范执法,努力开创依法治税工作的新局面。

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